2020 서울대 증권금융연구소 포럼 - 공정경제 3법

 

글. 증권금융연구소 객원 연구원 임지은(석사12, 박사14)

서울대학교 경영대학 증권금융연구소는 “공정경제 3법”을 주제로 지난 2020년 11월 27일 포럼을 개최했다. 우리 사회가 직면한 고령화와 저성장, 그리고 기업의 ESG(환경, 사회, 지배 구조) 경영이 강조되는 상황에서 공정경제 3법이 한국 경제에 미치는 영향과 공정한 시장 규칙의 확립, 지속 가능한 자본 시장 발전 방안을 모색하고자 재계와 학계 양쪽의 이야기를 모두 들어 볼 수 있는 자리를 마련한 것이다.

이날 열린 포럼에서는 김우진 서울대학교 경영대학 교수, 하상우 경총 경제조사본부장, 정원석 조선 BIZ팀장, 박상인 경실련 정책위원장(서울대학교 행정대학원 교수), 김근성 공정거래위원회 과장이 패널 발표자로 참여해 활발한 토론을 진행했다.

 

이날 첫 번째 발표자로 나선 김우진 서울대학교 경영대학 교수는 공정경제 3법의 현안 및 쟁점에 대해 상법 및 공정거래법을 중심으로 발표했다. 김 교수는 “정부와 여당은 기업 지배 구조 개선을 통해 대기업 집단의 부당한 경제력 남용을 막을 수 있을 것”이라고 주장했다. “반면, 재계는 기업 활동이 위축될 것이라며 강한 반대 입장을 고수한다”라며 “일부 언론은 위 3법을 ‘기업규제 3법’이라 칭하기도 한다”라고 말했다.

그러나 “주식회사, 특히 상장기업은 공화정으로 볼 수 있고, 공화정의 주권이 국민에게 있듯, 주식회사의 주인은 주주다”라고 반박하며, “국회가 행정부를 견제·감시하듯, 이사회가 경영진을 감독하고 선임해야 한다”고 강조했다. 이에 덧붙여 “기업 규제법이라고 칭하는 것은 마치 나라에 빗대면 국민의 기본권을 강화하는 법안을 국가 규제법이라고 하는 것과 같은 이치다”라면서 “주주자본주의 관점에서 기업 규제법이라는 표현은 옳지 않다”라고 지적했다.

김우진 교수는 공정경제 3법은 상법 개정안, 공정거래법 개정안, 금융 그룹의 감독에 관한 법률의 개정안으로 논의되고 있고, 이중 상법에서는 감사위원 분리 선출과 다중대표소송이, 공정거래법에서는 사익편취 규제대상 확대와 지주회사 지분율 상향이 핵심 이슈로 대두되고 있다고 소개했다.

먼저 감사위원 건은 현행은 일괄선출로 진행이 되고 있으며 먼저 대주주 의결권 제한 없이 이사를 선출한 후, 선출된 이사 중 대주주 의결권 3%를 제한하여 감사위원을 선출한다. 개정안에서는 이사 선임 단계에서부터 감사위원이 될 이사 선출 시 대주주 의결권에 3% 제한을 두고, 일반 이사는 제한 없이 이사 선출하는 분리 선출로 진행된다. 재계 입장은 이사 선출권에 과도한 제한이 들어가는 것 아니냐는 비판이 있지만, 일반 결의로 선출된 이사는 대부분 지배주주에 우호적인 이사회가 구성될 경우가 많아 대주주의 뜻에 좌우되지 않는 공정한 감사를 선출하기 위한 감사위원의 입법 취지와 맞지 않게 된다고 지적했다.

다음으로 김 교수는 “주요 쟁점 이슈인 다중대표소송제도는 모회사 주주가 자회사 이사의 책임을 추궁하는 소를 제기할 수 있는 제도인데, 현재 입법례가 없다고 재계에서는 반대를 하는 상황”이라고 설명했다. 그러나 “상장 계열사(A)의 자금을 동원해 비상장사를 설립한 뒤, 이를 통해 A의 주주들에게 피해를 입히는 경우가 비일비재하다”며, “현재는 A의 주주들이 민사적으로 다툴 수 있는 수단이 없기 때문에 다중대표소송제로 보완하려는 것”이라고 덧붙였다.

이 밖에도 “주주 간 이해 상충 방지를 위한 최소한의 장치가 공정거래법의 부당지원행위·특수관계인에 대한 부당한 이익 제공 행위 금지”라고 소개하며 “공정거래법 개정안의 상당 부분도 지배주주 일가의 사익 편취를 방지하기 위한 것으로 봐야 한다”라고 강조하고 사익 편취 규제의 필요성을 피력했다.

 

두 번째 발표자로 나선 한국경영자총협회의 하상우 경제조사본부장은 “현 개정안이 공정거래 3 법 혹은 기업규제 3 법이라고도 불리고 있는데, 가치 판단은 배제하고 기업경영제도 3 법이라고 칭하고자 한다”며 “기업을 규제한다고까지 말할 순 없지만, 개정안에서 기업에 부담이 되는 내용이 포함되는 건 분명하다”라고 언급했다. 하 본부장은 “몇 개의 기업이 잘못한다고 해서 기업의 규제를 강화하거나 조항을 신설하고 모든 기업에 확대 적용해서 규제하는 것이 맞느냐”라고 반문하며 “해당 개정안이 정말 소액주주들을 위한 길이 맞는지 돌아봐야 할 문제”라고 꼬집었다.

하 본부장은 “감사위원 분리 선출은 소액주주 권익 보호보다는 외국계 투기 자본 등 기관 투자자를 위한 제도가 될 가능성이 크다”라고 주장했다. 또한 “감사위원 선임을 위한 최소 비용의 대폭 하락으로 투기 펀드나 경쟁 세력의 이사회 진입 시도가 현재보다 크게 증가 우려되며, 적대 세력의 이사회 진입 이후 기술 유출, 단기적 배당 확대 등을 도모할 우려도 있을 뿐 아니라, 법리적으로도 이사 선임 시 의결권 제한은 불합리하며, 글로벌 스탠다드에도 맞지 않는다”라고 주장했다. 덧붙여 “다중대표소송제를 도입하게 되면 외국 투기적 펀드 등 외부 세력이 위협 소송 수단으로 이용하여 자신들의 단기적인 경제적 이득을 취하는 방편으로 활용 가능할 것”이라고 지적했다.

또한 사익 편취 규제에 대해서는 “사실상 이는 내부 거래 규제에 가깝다”며, “내부 거래를 규제하는 것은 사전 규제 성격이 너무 강하다”라고 지적했다. “기업들이 내부 거래를 하는 이유는 거래선 확보, 리스크 분산 등 다양하게 존재하는데, 사전적으로 이를 규제하는 것은 기업 경영에 있어서 비효율성 초래한다”라고 밝혔다.

그리고 또 다른 주요 쟁점 중 하나인 전속고발권 폐지에 대해서는 “공정위의 단일화된 고발 창구 역할이 사라져 ‘행정적, 전문적 조사’ 절차가 생략되면서 곧바로 검찰에 의한 ‘사법적 수사’가 진행될 우려가 있다”며 “고소 남발, 검찰과 공정위 간 중복 수사/조사에 따라 기업의 이미지 훼손과 평판·주가 하락 우려가 있고 또한 소송 대응 능력이 약한 중소‧중견기업의 경우 어려움이 더욱 가중될 수 있다”라고 설명했다.

마지막으로 지주회사 의무 지분율 상향에 대해서는 ”지분을 확보하는 것과 같은 비생산적인 부분에 돈을 쓰게 했을 때 과연 기업 입장에서 투자와 고용이 늘어날 수 있을 것인가를 묻고 싶다”며 “정부가 1990년대 후반부터 지배 구조의 투명성을 위해 지주회사로 전환하라는 권고에 따라 기업들이 지주회사 전환에 힘써 왔는데 개정안에서 다양한 규제를 가하는 것이 정책의 일관성이라는 측면에서도 아쉬움을 느끼는 부분이 있다”라고 말했다.

 

세 번째 발표자로 나선 조선 BIZ의 장원석 팀장은 공정거래법 개정안을 통해 본 공정경제 3법 실효성 논란에 대해 발표했다. 장 팀장은 “공정거래법 개정안이 사익 편취 규제, 지주회사 지분율 상향을 도입하여 재벌의 편법적 지배력 확대 및 경제력 남용 차단하고, 불공정 행위의 효과적 방지를 위한 최적 법 집행 체계를 모색하며, 혁신 성장 촉진을 위한 제도를 보완하여 공정하고 혁신적인 경제 시스템을 구현하는 데 있다”라고 소개했다.

그리고는 뒤이어 몇 가지 쟁점을 언급했는데, 먼저 일감 몰아주기 규제 대상 확대에 대해서는 “내부 거래가 꼭 사익 편취와 같이 볼 수 있느냐”라고 반문하며, 로널드 코스의 기업의 본질을 인용해 “시장에서 생산·계약·교환 과정에 따르는 수많은 위험과 거래 비용을 줄이기 위해 기업 조직이 생겼다는 말에서도 알 수 있듯이, 내부 거래도 사익 편취보다는 외부의 거래의 비용을 줄이기 위해, 즉 거래 효율성 측면에서 생겨난 면이 있지 않은가”라고 되짚었다.

물론 “23조 2항에서 몇 가지 예외성이 인정되어 기업의 효율성 증대, 보안성, 긴급성 등 거래의 목적을 달성하기 위하여 불가피한 경우는 예외로 두고 있다”라고 언급하면서도 “사익 편취 부당성 입증 시 증거 부족으로 부당이득으로 보기 어렵다는 판결을 받은 경우가 많다”며 “사익 편취 규제 대상을 늘린다고 정말 규제가 강화되는 것인지 의문”이라고 지적했다.

다음으로 “일반 지주회사의 CVC 허용 등 혁신 성장을 촉진하기 위한 별도 입법 과제도 병행 추진되고 있는데, 과연 이 개정안은 혁신 성장에 도움되는지”에 대해 질문을 던졌다. 장 팀장은 “개정안을 보면 여전히 총수 일가 사익 편취를 막기 위해 지주사 100% 지분 보유로 CVC 설립을 허용하고, 차입 규모를 자기 자본의 200% 이내로 제한하며, 투자 조합 등 펀드를 구성할 때 출자받을 수 있는 외부 자금 비율도 40%로 제한하는 등 여러 규제를 두어서 다양한 투자자들과의 조인트 벤처는 어렵다”라고 말했다. “한마디로 대기업 지주회사 자체 돈으로만 벤처에 자금 지원만 하라는 의미밖에 되지 않는다”라고 꼬집었다.

뒤이어 장 팀장은 “지주회사 필수 지분율 확대는 보여 주기식 개혁이 아닌지” 문제를 제기했다. “개정안의 적용 대상은 신규 지주회사 전환 기업 집단으로, 현재 10대 그룹 기준으로는 삼성·현대차가 적용 대상이지만, 이 기업 집단의 지주회사 전환 여부 불투명하다”라며 “지주회사 전환을 장려해 놓고, 제도 안착 후 전환 비용을 증가시키는 것은 일관성이 부족하다”라고 지적했다. 뿐만 아니라 “과연 신규 지주회사·편입 계열사만 적용하는 것이 큰 효과가 있을지 회의적”이라고 답했다.

 

네 번째 발표자로 나선 경실련 정책위원장 박상인 서울대학교 행정대학교 교수는 공정경제 3법에 대한 평가와 제언을 진행했다. 박 위원장은 “공정경제 3법을 도입한다고 공정경제가 되는지 의문”이라며 본래 취지에 맞지 않는 법 개정안에 대해 그 실효성에 대한 회의감을 비췄다. 박 위원장은 “정부 주도 하 재벌 중심 발전 전략은 현재 경제 발전 단계에서는 한계에 봉착했다”며 “모방보다는 혁신에 의한 성장이 더 중요하다”라고 밝혔다.

이에 덧붙여 “혁신 경제로 가기 위해선 다양한 기회들이 중요한데, 현재 재벌 중심의 경제에선 이러한 기회가 없다”라고 말했다. “경제력 집중은 기업가 정신과 창업을 막고 있으며, 새로운 도전의 기회를 없애기 때문에 이런 부분을 막아야 혁신에 의한 성장이 이루어질 수 있다”라고 강조했다. “그러나 안타깝게도 공정경제 3법은 그 내용을 담고 있지 않다”라고 지적했다.

박 위원장은 “금융지주회사에서는 이미 감사위원 분리 선출을 진행 중이나 그 효과가 미미한 것으로 보인다”며 “재계가 우려하는 문제도 나타나지 않을 뿐만 아니라, 공정위에서 언급한 취지와 다르게 감사가 제대로 이뤄지지도 않는 듯하다”라고 덧붙였다. “대주주 영향력 제한을 통한 감사위원의 독립성 강화는 결국 선수와 심판을 분리하자는 취지지만, 이를 시행하고 있는 금융지주회사에서 큰 의미 있는 결과를 얻지 못해 해당 개정안에 대한 실효성에 의문”이라고 말했다.

또한 “지주회사 신설에 대한 비대칭적 규제 또한 비판받을 수 있으며, 현 개정안의 사익 편취 규제는 기업 입장에서 회피할 수 있는 여지가 존재한다”라고 주장했다. 그리고 “사익 편취는 공정거래법이 아니라 상법으로 가야 한다”라면서 “불공정거래법 아래에서 경제력 집중, 부당성을 입증해야 하는 것이 말이 안 된다”라고 지적했다. 덧붙여 “재계에서 기관 투자자와 외국인 투자자들은 주주가 아니고 외부 세력이라고 표현하는 것 자체가 놀랍다”며 “도대체 재계에서 주식회사를 어떻게 보고 있는지 의문스럽고, 이런 시대착오적이고 전근대적인 시각으로 바라보고 있는 상황이 개탄스럽다”라고 말했다.

 

마지막 발표자로 나선 공정거래위원회 김근성 과장은 공정거래법 전면 개편에 대해 설명하며, 기업 집단 법제 관련 주요 내용에 대해 발표했다. 기업 집단 법제는 경제력 집중 억제를 목적으로 공정거래법 내에 도입된 제도로서, 1986년 처음 도입된 이후 경제 상황에 따라 부분적으로 개정되었다. 그러나 부분적인 보완만을 거치면서 기업 집단 법제의 정합성이나 완결성 측면에서 부족한 부분들이 존재한다.

특히, 기존 규제의 한계가 지적되기도 하고 기업의 편법적 지배력 확대 수단이 새로이 출현하기도 하였으며, 법상 사각지대(Loop Hole)를 악용한 규제 회피 사례도 발생하고 있다. 최근 상위 대기업 집단으로의 경제력 집중 현상이 심화되고 있고, 특히 총수일가의 사익 편취, 편법적 지배력 확대 등 폐해가 근절되지 않고 있어 개선이 필요한 상황이다. 이에 따라, 기업 집단 법제 개선 방안을 법 집행 체계 개편 등과 더불어 별도의 큰 논의 과제로서 공정거래법 전면 개정안 과제에 포함하여 추진하고자 한다고 설명했다.

김 과장은 재계에서 주장하는 부분을 조목조목 반박하며 발표를 진행했다. 먼저 수직계열화에 의한 경영 효율 향상 등 장점이 있는 내부 거래를 과도하게 규제 시 합리적 수준의 경쟁력 확보와 전략적 마케팅 활동을 저해할 수 있다는 재계의 주장에는 “공정위가 제재하는 사익 편취 행위는 기업의 경영 효율 및 경쟁력 확보를 위한 행위와는 상당한 괴리가 있다”라고 하며, “사익 편취 행위는 “총수 일가의 이익”을 위해 정상 거래 대비 기업에 “추가적 비용”을 발생 시켜 기업 가치를 오히려 저하시키는 행위”라고 정리했다. 이를 테면 “최근 3년간 공정위가 제재한 부당 내부 거래 건(12건)을 보면 관련 내부 거래는 수직 계열화 등을 통한 국제 경쟁력 확보와는 전혀 관계없는 상표권 거래, 골프장‧호텔 이용 거래 등에서 발생하고 있다”고 언급했다.

 

 

다음으로 신사업 투자와 일자리 창출에 쓰일 자금이 자‧손자회사 추가 지분 매입에 사용되어 국민 경제 전체에 기회비용을 유발할 수 있다는 재계 주장에는 “금번 의무 지분율 상향은 지주회사의 본질에 충실한 모습으로 가자는 것”이라고 강조하며 “지주회사는 자‧손자회사 지배를 목적으로 하는 회사인데, 지배에 대한 책임성을 담보하는 데 현행 의무 지분율이 과연 충분한가 의문”이라고 덧붙였다.

또한 지주회사의 신규 자회사 설립‧편입을 저해하는 등 그간 지주회사 장려 정책의 일관성 측면에서 맞지 않는다는 재계의 주장에는 “편법적 지배력 확대 방지 및 소유·지배 구조 개선이라는 경제력 집중 억제 시책의 기본 원칙에는 변함없다”면서 “이 원칙을 지키면서 기존 제도 운영 과정에서 나타난 부작용을 해소하고 정책의 효과성을 높이기 위한 세부 정책의 수정·변경은 필요하다”라고 주장했다. 이에 공정위는 지주회사의 속성상 발생하는 부작용을 최소화하고 기업 지배의 책임성을 강화하기 위한 제도 개선을 일관되게 추진하고 있다고 밝혔다.

그리고 글로벌 스탠다드에 비해 지주회사에 대한 규제가 과도한 측면이 있다는 재계 주장에는 “우리나라와 해외 기업 간의 소유·지배 구조가 다르고, 제도·환경 등도 상이해 해외 제도와의 단순 비교는 곤란하다”며 “지주회사 규제 정도가 아닌 권한과 책임이 일치하는 투명한 소유 지배 구조를 지향하는 것이 글로벌 스탠다드”라고 설명했다.